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谁主沉浮:城市更新下的广深双城记

【摘要】:
“政府管控”的广州模式和“市场运作”的深圳模式,哪个才是粤港澳大湾区城市更新的未来发展趋势?  城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动,大体上可分为再开发(redevelopment)、整治改善(rehabilitation)及保护(conservation)三种方式。  在城市规模有限的背景下,我国大城市已从增量时代进入存量时代,作为活化存量的重要方式
“政府管控”的广州模式和“市场运作”的深圳模式,哪个才是粤港澳大湾区城市更新的未来发展趋势?
 
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城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动,大体上可分为再开发(redevelopment)、整治改善(rehabilitation)及保护(conservation)三种方式。
 
 
在城市规模有限的背景下,我国大城市已从增量时代进入存量时代,作为活化存量的重要方式,城市更新更被专家预言为未来10年城市发展的下一个增长点。
 
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广深作为华南地区的两个核心经济增长极,在城市更新的模式上存在着明显的差异——广州采取政府主导模式,深圳则采取市场运作模式。两者各有利弊,效果也相差甚远。
 
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广州:从开放市场到强化政府管控
 
 
广州的城市更新经历了危房改造导向、产业置换导向和集约用地导向三个阶段,城市更新基于三旧改造(旧厂、旧村和旧城改造),以“1+3+N”为主导政策,并在2015年成立全国首个城市更新局。
 
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广州城市更新模式一览表(via清华同衡规划院)
 
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广州城市更新局简介图(via清华同衡规划院)
 
 
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广州的“1+3+N”城市更新政策体系
 
 
广州城市更新特点1:政府主导
 
由于在市场开放政策下,逐利的开发商积极参与拆迁容易、盈利丰厚的旧厂、旧村改造项目,而避免接触拆迁困难、盈利缺乏保障的旧城改造项目,在挑肥拣瘦的市场行为下,出现了主要利益流失、难以顾全大局等问题。
 
 
因此广州政府发布了《关于加快推进'三旧'改造》(20号文件),政策风向变成了政府管控为主,提出对土地“应储尽储”,政府成为城市更新的主导者,与市场建立了“委托—代理”型的契约式合作关系,将市场力融入到城市发展日程中以解决旧改的融资问题。城市更新项目并不能“直接由市场来搞”,必须在政府确定的利益分配框架下参与旧改。
 
 
广州三大类城市更新项目报批流程图
 
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然而,政府单向主导的大环境下,容易使城市更新陷入“政府不放权,改造无动力”的怪圈,广州的城市更新速度明显慢于深圳。
 
 
尚未改造完成冼村
 
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广州城市更新特点2:微改造
 
微改造,一是以综合改造为目标,强调延续历史脉络;二是多元改造主体,强调社会力量参与;三是以修缮提升为主要的改造方式。
 
 
微改造不同于全面改造,全面改造注重调结构、定大局、落战略,以政府主导,社会参与,严格按照计划进行。微改造注重提升人居环境,保护文化遗产,促进城市活力,培育产业创新,政府引导,社会主体主导,业主自愿申报。
 
 
 
原则上把握“三变三不变”和“三化”。“三变”指产业功能、城市环境和经济效益得到改变,“三不变”指土地性质、权属单位、物业经济功能不改变,“三化”指实现改造主体企业化、物业经营产业化、物业管理专业化。
 
老小区将是广州微改造的重中之重
 
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深圳:市场运作的城市更新与政府主导的棚户改造
 
 
深圳城市更新与广州的明显区别在于深圳采取政府引导、市场运作的城市更新模式。深圳从2009年全面启动城市更新工作至今,在如何处理存量土地改造利用上,政策、管理手段正在不断完善。
 
 
深圳的城市更新模式一览图(via清华同衡规划院)
 
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日趋完善的政府管理条例
 
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深圳的城市深圳把城市更新分为综合整治类城市更新、功能改变类城市更新、拆除重建类城市更新等三类,在《深圳城市更新办法》里都作出了相应的规定。
 
 
深圳城市更新运行体系
 
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市场运作的城市更新:房企眼里的大蛋糕
 
 
 
城市更新作为深圳地产市场上众多开发商觊觎的大蛋糕,众多大型的地产开发商积极参与深圳的城市更新项目。
 
 
据统计,参与深圳「旧改」项目的房企有 30 多家,体量较大的有 10 家左右。央企有诸如华润、招商、中航、中信、中粮等,深圳本土的则有佳兆业、京基、卓越、星河等,除此之外,仍有很多外来房企正在加入这一「旧改」大军之中,其中气势最凶猛当属恒大。
 
 
央企以华润为例。华润置地在深圳已完成的旧改项目十几个,其中最具代表的项目有万象城、华润城、银湖蓝山、深圳湾、前海中心和湖贝旧改。其中湖贝村整体改造项目占地面积 30 多万平方米,规划建筑面积约 198 万平方米,总投资高达 300 亿元。
 
华润大冲村城市更新项目鸟瞰图
 
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深圳本土房企则以佳兆业为最突出。佳兆业被称为深圳的「旧改之王」,涉及了几乎所有类型的城市更新项目,改造对象包括旧城、旧村、旧工业区、烂尾楼改造等。其中尖岗山项目规划总建设量 446 万㎡。
 
外来房企恒大有后来者居上之势,其旧改规模也大的令人咋舌。目前,恒大在深圳共有 17个项目,其中 13 个项目为旧改项目。这些旧改项目预期总建筑面积可达 770 万平方米,可售面积达 461 万平方米,其中有 2-3 个项目预计在 2017 年可以入市。
 
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 担当“守门员”的深圳政府:确保有序竞争与公益优先
 
 
 
深圳政府为了避免市场运作下无序竞争的弊端,明确限制开发商擅自进入城中村开展城市更新活动,以及股份合作违反审查备案规定自行选择合作方。
 
 
 
罗湖区政府严格规范城市更新行为
 
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为了确保公益优先,在深圳市的土地利益共享机制下,深圳政府规定每个拆除重建类城市更新单元必须提供大于3000平方米,且不小于拆除范围用地面积15%的用地,用于建设城市基础设施和公共服务设施。实践中,项目实际的平均土地贡献率达到30%左右。
 
 
此外,改造后包含住宅的项目按住宅总规模8%-12%的基准比例配建保障性住房,产业升级类项目按照12%的比例配建创新型产业用房,这些物业都由开发企业建设完成,并以建造成本价移交给政府或按照政府指定的价格和对象进行销售,体现了政府导向,发挥了保障民生、扶持产业的作用。
 
 
屡获赞誉的深圳模式也会遇上大难题
 
 
 
在城市更新上,深圳一直走在全国前列,截止到2017年6月底,深圳已列入城市更新计划的项目共有616项,涉及到用地范围面积达48.92平方公里,已批准的拆除重建类城市更新单元规划有379项,涉及的拆除范围用地面积达29.63平方公里,累计供应用地面积约14.3平方公里。
 
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然而,众多房企的围攻下,深圳的城市更新仍无法消化“钉子户”这一难题,由于“双百”签约率的限制,绝大部分城市更新项目进展缓慢,已批专项规划中涉及的市政设施、公共配套等公共利益无法实现,已签约并搬离家园的业主强烈要求早日回迁,留守住户的生活环境又日趋恶劣,导致大量社会不稳定因素产生,从而引发严重的社会问题。
 
 
政府主导的棚改模式
 
 
显然,并不是所有的项目都适合市场运作,深圳政府在意识到这一点后,推出了棚户区改造实施模式。
 
 
 
针对“存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善”等漏洞的老旧住宅区,深圳政府出台了“政府主导—国企实施—公共住房”的棚户区改造项目实施模式,该模式的特点为政府主导、强调公共住房、允许审议通过后依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。
 
 
棚改与城市更新(旧改)的区别对比
 
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当然,棚改模式的推出并不是对在深圳运行多年的“政府引导,以市场化运作为主,充分发挥资源市场化配置作用”的城市更新模式的否定,棚改的适用范围和特殊条款注定了它只能成为城市更新模式的补充。
 
 
小结:政府与市场之争本无定论
 
城市更新的项目类型和内容各有不同,每个项目都存在自身的特殊性,并不能说政府主导抑或市场主导就优于其他方式,这也难怪两城市在探索过程中反复出现政府和市场之间的相对进退。
 
 
 
总体上来说,政府主导下落地更高,公益性更强,市场主导落地困难,但更新后片区的市场价值更高。两市作为国内的一线城市,城市更新已有了多年的经验探讨,其优秀的经验都对其他城市参考学习。